用地困境与破局之路：宠物殡葬用地政策深度分析
随着宠物“家人化”趋势深化，宠物殡葬行业迎来规模化增长，遗体火化、骨灰安葬、生态树葬等服务需求持续攀升。《2025宠物殡葬用品市场洞察报告》显示，2024年国内宠物殡葬市场规模突破50亿元，其中宠物墓地服务占比超30%。然而，行业快速发展背后，用地政策缺失、合规性模糊等问题日益凸显，违规占用耕地、林地经营宠物墓地、私埋宠物遗体等现象屡禁不止，既破坏生态环境，又埋下公共卫生隐患。我国目前尚未出台专门针对宠物殡葬用地的专项政策，相关规制分散于《土地管理法》《殡葬管理条例》《动物防疫法》等法律法规中，形成“无专属政策、多部门监管、区域差异大”的格局。本文系统梳理宠物殡葬用地政策的现行框架、核心困境、地方实践及完善路径，为行业合规发展、政策优化及监管落地提供参考，推动宠物殡葬用地纳入法治化、规范化轨道。
一、宠物殡葬用地政策现行框架：分散规制下的基础边界
我国宠物殡葬用地政策以土地管理、殡葬管理、动物防疫相关法规为核心，形成多层级分散规制体系，虽未明确宠物殡葬用地的专属属性与管理标准，但划定了基本合规边界，为用地管控提供基础依据。
（一）土地管理层面：确立用地性质基本规则
《中华人民共和国土地管理法》作为土地管理领域基本法，将土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地，明确禁止擅自改变土地用途。宠物殡葬用地若涉及地面设施建设（如墓地、火化车间），需使用建设用地，严禁占用耕地、永久基本农田等农用地；若仅开展骨灰深埋、树葬等生态安葬且不破坏土地耕作层，需经相关部门审批，不得擅自占用林地、草地等。该法第七十七条明确规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处以罚款，为违规用地行为划定了处罚红线。
《土地管理法实施条例》进一步细化了建设用地审批流程，明确经营性建设用地需通过出让、租赁等有偿方式取得使用权，且需符合土地利用总体规划和城乡规划。宠物殡葬机构若申请经营性用地，需按规定提交用地申请、规划方案、环保评估等材料，经自然资源部门审批后方可使用，审批流程复杂、周期较长，且土地出让金成本较高，给中小机构带来较大压力。
（二）殡葬管理层面：限定人类殡葬用地边界
《殡葬管理条例》作为殡葬领域核心法规，仅针对人类殡葬用地作出规定，未涉及宠物殡葬用地，这是当前宠物墓地合规困境的核心根源。条例明确禁止在耕地、林地、城市公园、风景名胜区、水源保护区、铁路公路主干线两侧等区域建造坟墓，农村公益性墓地不得对村民以外人员提供墓穴用地。实践中，宠物墓地因缺乏专属政策依据，既无法纳入人类公益性殡葬用地范畴，也难以通过经营性殡葬用地审批，多数经营者只能通过租赁林地、闲置空地等方式违规经营，面临土地被收回、拆除的风险。央视财经曾报道典型案例：某宠物墓地经营者以转租林地方式开展业务，与宠物主人签订十年期安葬协议，后因土地权属纠纷失联，导致100余位宠物主人面临宠物遗体迁移困境，凸显了用地政策空白带来的经营风险。
（三）动物防疫与环保层面：叠加用地附加要求
《中华人民共和国动物防疫法》从公共卫生角度，对宠物殡葬用地选址提出防疫要求，明确无害化处理场所需与居民生活区、生活饮用水水源地、学校、医院等环境敏感区保持必要距离，避免因遗体处理引发疫病传播。《动物防疫条件审查办法》进一步细化，要求场地周围建有围墙等隔离设施，设置专用消毒通道，与敏感区域的卫生防护距离需符合地方规定，这为宠物殡葬用地选址划定了空间边界。
环保层面，《中华人民共和国环境保护法》《建设项目环境影响评价分类管理名录》要求宠物殡葬用地需开展环境影响评价，确保用地不会对土壤、水体、大气造成污染，生态安葬方式需符合绿色发展原则，不得破坏生态环境。部分地区还要求宠物墓地配备污水、污物处理设施，避免遗体腐烂污染土壤与水源。
（四）地方层面：差异化补充管控要求
在国家层面政策空白背景下，多地结合本地实际，出台差异化的宠物殡葬用地补充要求。以上海为例，明确宠物遗体需送至指定无害化处理场所火化，禁止私埋及违规建设宠物墓地，鼓励采用骨灰树葬、海葬等无占地方式；北京市则通过规范林地使用审批，对宠物骨灰树葬项目进行试点，允许在指定林地内开展生态安葬，严格控制安葬密度与范围，避免破坏林地生态。
部分地区还通过规划引导，探索集中式宠物殡葬用地模式。长沙市规划建设区域化动物无害化处理中心，配套建设生态安葬区，统一解决宠物殡葬用地难题；广州番禺区则明确宠物殡葬机构选址需避开环境敏感区，优先利用闲置工业用地，简化用地审批流程，为机构合规用地提供便利。
二、宠物殡葬用地政策执行现状与核心困境
尽管现行政策划定了基本边界，但受专项政策缺失、监管机制不健全、成本压力等因素影响，宠物殡葬用地政策执行面临诸多困境，违规用地现象普遍，制约行业规范化发展。
（一）专项政策空白，用地属性界定模糊
这是当前最核心的困境。我国尚未出台专门针对宠物殡葬用地的政策文件，宠物殡葬用地既不属于法定的人类殡葬用地范畴，也无专属用地类型，导致其法律属性模糊。实践中，自然资源、民政、农业农村等部门对宠物殡葬用地的审批标准、管理权限存在分歧，部分地区直接拒绝审批宠物殡葬用地，部分地区则按经营性建设用地审批，标准不一。同时，宠物生态安葬、骨灰寄存等新型用地需求缺乏政策支撑，如树葬用地是否属于林地占用、骨灰寄存设施用地是否需按殡葬用地审批等问题，均无明确答案，机构合规无据可依，监管部门执法面临难题。
此外，宠物殡葬用地的使用年限、权能划分等问题也缺乏规定。多数宠物墓地经营者仅能租赁土地，租赁期限通常为10-15年，无法为宠物主人提供长期稳定的安葬服务，一旦土地租赁到期或被征用，宠物遗体迁移、骨灰处置等问题难以解决，引发消费纠纷。
（二）合规用地成本高，中小机构难以承受
合规宠物殡葬用地的获取成本远超中小机构承受能力，导致大量机构选择违规用地。一方面，经营性建设用地出让金高昂，城市周边合规建设用地价格每亩可达数十万元，加上场地建设、环保设施投入，初期成本高达数百万元；另一方面，审批流程复杂，涉及自然资源、民政、环保、农业农村等多个部门，审批周期长达数月甚至半年，且需提交多项材料，中小机构缺乏专业能力与资金实力完成审批。
企查查数据显示，全国超6000家宠物殡葬相关企业中，仅4200余家取得相关合规资质，其中具备合法用地手续的不足30%。大量机构为降低成本，选择租赁农村闲置民房、城郊林地等违规用地，采用简易设施开展服务，既面临土地被收回的风险，又因缺乏环保与防疫设施，对生态环境与公共卫生构成威胁。
（三）区域执行差异大，监管失衡现象突出
各地对宠物殡葬用地政策的理解与执行标准差异显著，导致区域监管失衡。部分地区监管严格，对违规宠物墓地坚决予以拆除，严厉打击非法占用耕地、林地行为；部分地区监管宽松，对违规用地行为视而不见，甚至为吸引投资简化审批流程，默许无资质机构经营。这种差异导致合规机构面临不公平竞争，部分机构选择在监管宽松地区违规经营，以低价抢占市场，进一步加剧行业乱象。
同时，地方政策多为指导性文件，强制约束力不足。部分地区出台的宠物殡葬用地试点政策，因缺乏国家层面法律支撑，难以长期落地执行，试点结束后机构面临用地合规性不确定性，制约行业稳定发展。
（四）监管机制不健全，执法难度较大
宠物殡葬用地监管涉及自然资源、民政、环保、农业农村、城管等多个部门，缺乏明确的权责划分，存在“多头监管”与“监管盲区”并存现象。自然资源部门负责土地用途管控，民政部门负责殡葬行业管理，环保部门负责环境监管，但各部门协调配合不足，对宠物殡葬用地的监管形成真空。例如，部分宠物墓地虽违规占用林地，但因不属于人类殡葬用地，民政部门无执法权限，自然资源部门又难以及时发现隐蔽性违规行为，导致违规用地现象屡禁不止。
此外，部分违规宠物墓地选址偏远、隐蔽性强，采用“家庭作坊式”运营，监管部门难以排查；部分机构通过“以租代征”方式占用土地，租赁关系复杂，执法过程中面临诸多阻力，进一步提升了执法难度。
（五）生态与需求矛盾，用地规划滞后
随着宠物数量增长，宠物殡葬用地需求持续攀升，但城市土地资源稀缺，尤其是合规建设用地供应不足，导致“需求旺盛”与“用地紧张”的矛盾日益突出。部分机构为满足市场需求，违规占用生态敏感区、耕地等地块建设宠物墓地，破坏生态环境；而宠物主人为实现宠物“入土为安”的情感诉求，也愿意选择价格较低的违规墓地，进一步推动了违规用地现象的蔓延。
与此同时，城乡规划中缺乏对宠物殡葬用地的专项布局，多数城市未将宠物殡葬用地纳入总体规划，合规用地供应不足，导致机构难以获取合法用地，只能被迫违规经营，形成“需求倒逼违规”的恶性循环。
三、地方宠物殡葬用地政策实践探索与经验借鉴
面对用地政策困境，多地结合本地实际开展试点工作，通过规划引导、模式创新、政策扶持等方式，探索宠物殡葬用地合规路径，积累了可复制的实践经验，为国家层面政策完善提供参考。
（一）规划专项用地，保障合规供给
部分地区将宠物殡葬用地纳入城乡规划，明确用地性质与供应渠道，破解合规用地不足难题。长沙市在城市总体规划中，专门规划3处区域化动物无害化处理中心，配套建设生态安葬区，采用公益性与经营性相结合的模式，既保障基本殡葬需求，又满足个性化服务需求。中心用地通过政府划拨方式取得，降低机构用地成本，同时严格控制用地范围与生态保护要求，实现发展与环保的平衡。
北京市则试点在指定林地内开展宠物骨灰树葬服务，由林业部门审批林地使用权限，明确安葬密度、树种选择等标准，既满足宠物主人情感诉求，又不破坏林地生态，实现生态安葬与林地保护的有机统一。
（二）创新用地模式，降低合规成本
多地探索多元化用地模式，破解中小机构用地成本高难题。广州番禺区鼓励宠物殡葬机构利用闲置工业用地、废弃厂房等进行改造升级，用于开展宠物火化、骨灰寄存等服务，简化用地改造审批流程，给予税收优惠与场地补贴，降低机构合规成本。这种“存量用地改造”模式，既盘活了闲置资源，又避免了新增建设用地的高成本，适配中小机构发展需求。
部分地区还探索“共享用地”模式，由政府牵头建设集中式宠物殡葬园区，统一配备环保、防疫设施，引入多家机构入驻，共享用地资源与基础设施，分摊用地成本，实现集约化经营。这种模式既保障了用地合规性，又提升了行业整体服务水平。
（三）细化监管标准，强化过程管控
多地通过细化监管标准，明确宠物殡葬用地的合规边界与执法流程，提升监管效能。红河州明确宠物殡葬用地需同时取得自然资源部门的用地审批、环保部门的环评验收、农业农村部门的防疫资质，建立多部门联合审批与监管机制，实现“一次审批、全程监管”。同时，明确违规用地的处罚标准，对非法占用耕地、林地的行为依法从严处罚，形成有效震慑。
深圳市则建立宠物殡葬用地信息化监管平台，对合规用地的使用情况、生态保护措施等进行实时监控，要求机构定期提交用地使用报告，实现全程可追溯，避免违规改变用地用途、破坏生态环境等问题。
（四）推广生态安葬，缓解用地压力
多地通过政策引导，推广骨灰树葬、海葬、花坛葬等生态安葬方式，减少对建设用地的需求。上海市明确鼓励宠物主人选择生态安葬，对选择树葬、海葬的宠物主人给予一定补贴，同时建设公益性宠物生态安葬区，提供免费或低价安葬服务。这种方式既满足了宠物主人的情感诉求，又节约了土地资源，缓解了用地紧张矛盾，符合绿色发展理念。
四、完善宠物殡葬用地政策的路径建议
破解宠物殡葬用地政策困境，需立足行业发展实际，结合地方实践经验，从专项立法、规划布局、监管强化、模式创新四个层面协同发力，构建“属性明确、规划科学、监管有效、成本可控”的宠物殡葬用地政策体系，推动行业合规发展。
（一）加快专项立法，明确用地核心规则
出台宠物殡葬专项法规，明确宠物殡葬用地的法律属性、管理标准与审批流程，填补政策空白。一是界定用地性质，将宠物殡葬用地分为公益性与经营性两类，公益性用地用于提供基本生态安葬服务，通过政府划拨方式供应；经营性用地用于提供个性化殡葬服务，通过出让、租赁等方式取得，明确不同用地的使用范围与权限。二是细化审批流程，简化中小机构经营性用地审批手续，建立多部门联合审批机制，缩短审批周期，降低审批成本。三是明确禁止性条款，严禁在生态敏感区、耕地、永久基本农田等区域建设宠物墓地，划定卫生防护距离与生态保护要求。四是完善法律责任，加大对违规用地、擅自改变用地用途等行为的处罚力度，提高违法成本，形成有效震慑。
（二）优化规划布局，保障合规用地供给
将宠物殡葬用地纳入城乡总体规划与土地利用规划，科学布局合规用地。一是各地结合城市发展规模、宠物数量等因素，合理规划宠物殡葬用地数量与位置，优先利用闲置工业用地、废弃厂房、偏远林地等地块，避免占用优质耕地与生态敏感区。二是加大公益性宠物殡葬用地供应，通过政府划拨、补贴等方式，建设公益性生态安葬区，提供免费或低价骨灰树葬、深埋等服务，满足基本需求。三是建立用地动态调整机制，根据市场需求变化，适时调整宠物殡葬用地供应规模与布局，保障行业可持续发展。
（三）强化协同监管，提升执法效能
健全多部门协同监管机制，明确各部门权责分工，形成监管合力。一是确立自然资源部门为用地监管主导部门，负责用地审批、用途管控与违规查处；民政部门负责殡葬服务规范管理；环保、农业农村部门负责生态保护与防疫监管，建立信息共享与执法联动平台，避免监管盲区。二是采用“双随机、一公开”监管与常态化巡查相结合的方式，加大对违规用地行为的排查力度，重点打击非法占用耕地、林地、生态敏感区等行为，对违规机构依法从严处罚，并纳入黑名单管理。三是畅通群众举报渠道，鼓励社会公众参与用地监管，及时发现并查处违规行为。四是加强基层监管能力建设，配备专业执法设备与人员，提升执法精准度与效率。
（四）创新用地模式，降低机构合规成本
推广多元化用地模式，破解中小机构用地成本高难题。一是鼓励存量用地改造，支持机构利用闲置工业用地、废弃厂房等进行改造升级，用于开展宠物殡葬服务，给予税收优惠、场地补贴等政策支持，简化改造审批流程。二是发展共享用地模式，由政府牵头建设集中式宠物殡葬园区，统一配套环保、防疫设施，引入多家机构入驻，共享用地资源与基础设施，分摊用地成本。三是推广生态安葬模式，加大对树葬、海葬、花坛葬等生态安葬方式的政策扶持，对选择生态安葬的宠物主人与机构给予补贴，减少对建设用地的需求，缓解用地压力。
（五）加强政策宣传，引导合规消费
通过多种渠道普及宠物殡葬用地政策与生态安葬理念，引导宠物主人选择合规服务。一是加强对机构的政策培训，普及用地合规知识，引导机构依法获取用地、规范经营。二是向宠物主人宣传违规墓地的风险，推广生态安葬方式，引导其选择合规、环保的殡葬服务，减少对违规墓地的需求。三是发挥行业协会作用，制定用地合规自律准则，开展行业评比与信用评级，树立合规标杆，推动形成“合规经营、绿色安葬”的行业氛围。
六、结语
宠物殡葬用地政策的完善程度，直接关系到行业的规范化水平与可持续发展，更是平衡市场需求、生态保护与公共卫生安全的关键。当前我国宠物殡葬用地面临的政策空白、合规成本高、监管失衡等问题，本质上是行业快速发展与政策体系滞后的矛盾体现。随着宠物经济的持续发展与社会文明程度的提升，完善宠物殡葬用地政策、规范用地管理已成为迫切需求。
从分散规制到专项立法，从区域试点到全国统一标准，宠物殡葬用地政策的完善之路，需要兼顾法律的强制性、行业的特殊性与社会的情感诉求，既要守住生态保护与土地管理的底线，也要为行业发展预留合理空间。相信通过专项立法完善、规划布局优化、监管机制强化与模式创新，宠物殡葬行业将逐步摆脱用地困境，实现“情感告别、合规用地、生态环保”的有机统一，以规范用地筑牢发展根基，为宠物主人提供有温度、有责任的殡葬服务，助力生态文明建设与社会和谐发展。
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